紅旗文稿：深化國企改革要避免誤入歧途
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發(fā)布時間：2012-04-25
經(jīng)過長期不懈奮斗和改革，中國的國有企業(yè)取得了顯著的發(fā)展成就，其中的佼佼者已進入世界500強之列，成為中國參與國際競爭、實現(xiàn)經(jīng)濟自主的重要力量。作為當代重要的經(jīng)濟組織之一，國有企業(yè)仍存在一些缺點，自然不足為奇。關鍵是要實事求是地分析問題、對癥下藥，從而進一步提高國有企業(yè)的整體素質和綜合實力，為強國富民服務。當前，對國有企業(yè)多有質疑，常見的觀點主要有：（1）產(chǎn)權不明晰，導致效益低下，并指責近年來國有企業(yè)效益的改善，不過是一種壟斷暴利；（2）國有企業(yè)的所謂壟斷利潤，被國有企業(yè)獨享甚至被內(nèi)部人瓜分，國有企業(yè)員工成為“特殊利益集團”；（3）國有企業(yè)存在種種腐敗現(xiàn)象；（4）國有企業(yè)的壯大，造成了“國進民退”的后果，限制了民營經(jīng)濟的發(fā)展。對這些質疑觀點，要引起高度重視，并作出有說服力的回應，以避免誤導國有企業(yè)的改革。
一、為什么說國有制不影響企業(yè)產(chǎn)權明晰
有些人認為，國有企業(yè)產(chǎn)權不明晰，名義上全民所有，但實際上誰也不把它當成自己的企業(yè)，誰也沒有意愿把它管理好、經(jīng)營好，只能通過私有化，才能解決“所有者缺位”的問題。這種論調(diào)其實大謬特謬。
在西方國家，私人企業(yè)多采用以出資額履行契約的有限責任制度，從而使投資人避免因投資或經(jīng)營失敗被迫承擔無限責任的巨大風險。企業(yè)成為人格化的法人，成為獨立的民事主體，它們以自身資本為限、自主對外開展經(jīng)營活動。很明顯，法人制度的確立，即意味著企業(yè)產(chǎn)權的明晰。按照我國目前的企業(yè)法律制度，國有企業(yè)作為企業(yè)法人，其產(chǎn)權邊界同樣明晰無誤。正如在西方國家大量存在的國有企業(yè)一樣，企業(yè)是國有還是私有，并不影響其產(chǎn)權的明晰程度。任一家國有企業(yè)能夠也只能以自身資本為限承擔法律責任，并開展各種經(jīng)營活動，這一點同私有企業(yè)并沒有差別。至于有人說，企業(yè)的國有制會導致其經(jīng)營管理人員不負責任，則是另外一個問題——即如何履行“委托－代理”關系的信托責任。
某一政府職能部門受國家委托，監(jiān)督管理國有企業(yè)經(jīng)營活動，這與受托從事經(jīng)濟調(diào)控、市場管理、社會服務的其他政府部門并無二樣，如果后一種委托的有效性、合理性不容置疑，那么前一類委托同樣順理成章。至于國有企業(yè)管理人員受托經(jīng)營管理國有資產(chǎn)，嚴格說來，這種信托責任與私有企業(yè)股東委托經(jīng)理人員經(jīng)營管理企業(yè)也沒有實質差別。從實踐來說，這種信托責任履行的優(yōu)劣，是社會廣泛關注的問題，正像私有企業(yè)可能因雇傭無良經(jīng)理人員而致使企業(yè)利益、股東利益受損一樣，國有企業(yè)也無法回避這一風險。因此，嚴格信托責任，追究經(jīng)理人員相應的失職瀆職行為，是無論國有企業(yè)還是私有企業(yè)都要長抓不懈的一個關鍵問題，也是國家監(jiān)管經(jīng)濟活動的重要內(nèi)容之一。
在西方國家，私有化并非為了明晰產(chǎn)權，企業(yè)的國有化和私有化，都是資本主義國家的宏觀政策工具。二戰(zhàn)結束后，為了克服戰(zhàn)爭造成的嚴重創(chuàng)傷，英、法、德等國紛紛推行私有企業(yè)國有化，利用國家力量恢復經(jīng)濟，并迎來了資本主義發(fā)展史上的黃金年代。到1970—1980年代，為擺脫財政困難，歐美不少國家則反過來大力推行新自由主義政策，將大量國有企業(yè)私有化。2008年金融危機爆發(fā)后，一些西方國家政府又通過國有化來幫助企業(yè)擺脫危機。資本主義國家交替使用國有化、私有化的政策工具，實質上在履行兩大職能：一是利用國有化，使國家力量援助、拯救陷入困境的私有資本；二是通過將贏利的國有企業(yè)私有化，為私有資本獲得高額利潤、占有和掠奪國庫資源開啟方便之門。這兩種職能的交替實現(xiàn)，使國家資源服務于私有資本積累的要求。此外，各主要資本主義國家國有企業(yè)私有化的實踐表明，私有化對企業(yè)經(jīng)濟效益的改善并不顯著，其中不乏英國鐵路私有化改革失敗等案例。
自上世紀70年代開始，按照世界銀行、國際貨幣基金組織等機構炮制的所謂“華盛頓共識”的要求，拉美、東歐、蘇聯(lián)、東亞、非洲的很多國家開始推行私有化、自由化改革。但令人遺憾的是，這些改革少有成功的范例。上述國家即使有過短暫的繁榮，但隨即而來的卻是劇烈的經(jīng)濟危機和持續(xù)的社會動蕩。像俄羅斯和東歐諸國，改革完全摧毀了社會主義經(jīng)濟和國有企業(yè)，將大量企業(yè)出售給國際壟斷資本，但并未促進本國經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至造成了嚴重的經(jīng)濟衰退。
二、怎樣讓老百姓共享國有企業(yè)的發(fā)展成果
著名歷史學家沃勒斯坦曾指出，資本主義只有與國家相結合，才取得節(jié)節(jié)勝利。“重商主義”時期的特許公司，正是國家權力與私人資本結合的典型；今天富可敵國的跨國公司，也與各母國政府力量密不可分。當人們紛紛指責中國石油、中國石化等國有企業(yè)壟斷市場的時候，為何不能想想又是誰壟斷了全球石油市場呢？難道不是屈指可數(shù)的、得到超級大國支持的幾個壟斷企業(yè)嗎？差別也許僅僅在于，在中國，人們有足夠的理由監(jiān)督任何國有企業(yè)的經(jīng)營管理、利潤分配、社會貢獻等事務（當然這種監(jiān)督的有效性、便利性均有待加強），并要求合理分享國有企業(yè)的發(fā)展成果；而一旦這些國有企業(yè)淪為國際壟斷資本操縱的私有企業(yè)，不但公眾的成果分享權將徹底喪失，而且怕是連監(jiān)督權也很難保證和有效。
即使在資本主義國家，每年都有大量企業(yè)因種種原因被兼并或者破產(chǎn)。可見，視國有企業(yè)私有化為搞好國有企業(yè)的唯一出路，只是一種主觀臆想。在企業(yè)法人制度普遍建立的前提下，各個企業(yè)都只有依靠自身資本和能力開展經(jīng)營活動，并對自身的經(jīng)營業(yè)績承擔后果。可以說，企業(yè)經(jīng)營得好壞，與國有制和私有制關系并不大。中外國有企業(yè)中，不乏業(yè)績突出的好企業(yè)；而私有企業(yè)中，也有大量效益低下的企業(yè)。與中國的國有企業(yè)相似，今天發(fā)達國家的石油、航空、航天產(chǎn)業(yè)的各跨國公司，同樣獲得了政府的強力支持。這種支持的存在基礎，與其說取決于企業(yè)的所有權，還不如更準確地說，是因為這些企業(yè)的健康發(fā)展與國家利益息息相關。國家對骨干企業(yè)的支持，既是各企業(yè)極力爭奪的結果，又存在一定的合理性和必然性。
需要明確指出的是，強調(diào)國有企業(yè)產(chǎn)權清晰，并不等于說國家、百姓對國有企業(yè)的經(jīng)營監(jiān)督權、成果分享權得到了有效落實。要使我國國有企業(yè)健康發(fā)展，保障公眾合理分享國有企業(yè)的發(fā)展成果十分關鍵。
首先，要大力強化國有企業(yè)的信息披露工作。作為國家出資興辦的企業(yè)，國有企業(yè)的最終所有者是全體人民，因而應當像上市公司定期向股民披露信息一樣，國有企業(yè)應當全面、準確、清晰地定期披露企業(yè)經(jīng)營管理等信息，自覺維護公眾對國有企業(yè)的知情權、監(jiān)督權和建議權。
其次，要建立合理規(guī)范的國有企業(yè)發(fā)展成果分享制度。一方面，國家應面向所有企業(yè)執(zhí)行統(tǒng)一的稅收制度，維護公平競爭的市場環(huán)境。另一方面，國有企業(yè)利潤原則上可以一分為三，即繳入國家財政（如用于補充社保基金）、繳入國有企業(yè)發(fā)展基金（這一待建立的基金，主要用于高新技術研發(fā)和補充國有企業(yè)資本金）、國有企業(yè)自身合理留存（用于企業(yè)發(fā)展）。一旦這種合理規(guī)范的成果分享制度建立起來，將大大增強國有企業(yè)的政治主動權，更能贏得公眾的理解和支持。
第三，落實國有企業(yè)監(jiān)管部門的責任。要嚴格國有企業(yè)審計制度，相關審計結果應當公之于眾。加強監(jiān)督國有企業(yè)經(jīng)營管理人員履行信托責任情況，追究懲戒國有企業(yè)存在的各種違法犯罪行為。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當從實際出發(fā)，不斷完善對國有企業(yè)經(jīng)營情況的考核制度并認真組織實施，并將相關考核結果如實定期公布。此外，政府國資監(jiān)管部門履行職責的情況，應當接受嚴格的輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督，涉嫌犯罪的應依法懲處，從而督促國資監(jiān)管部門更好地保證國有資產(chǎn)的保值增值。
三、應當進行什么樣的反壟斷
前些年，某些特殊勢力指責國有企業(yè)贏利能力低下，唯有私有化才能解決效率問題。經(jīng)過最近一二十年的改革，國有企業(yè)贏利能力明顯增強，這些勢力又攻擊國有企業(yè)依仗壟斷優(yōu)勢實現(xiàn)盈利。
其實，對于何謂壟斷，我國的《反壟斷法》有明確規(guī)定：“本法規(guī)定的壟斷行為包括：（一）經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議；（二）經(jīng)營者濫用市場支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。”按照這一標準，國有企業(yè)并不一定就是壟斷企業(yè)，其贏利能力強也未必就是壟斷暴利。在當前的市場環(huán)境下，除了少數(shù)特殊產(chǎn)業(yè)外，多數(shù)國有企業(yè)都面臨非常激烈的市場競爭。國有企業(yè)通過增強自身的綜合實力，提高產(chǎn)品質量和服務水平，也可以實現(xiàn)經(jīng)濟效益的改善。
壟斷與否，受到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟性質的約束。一些網(wǎng)絡化經(jīng)營的企業(yè)如電信、電力、鐵道、自來水等，往往具有自然壟斷性質。在這些自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，各國往往采取企業(yè)獨家經(jīng)營、政府管制的方式，以滿足社會需要。受益于上世紀60年代以來通信信息技術（包括傳輸、處理、存貯技術等）的不斷突破，電信產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)演變?yōu)橐粋€競爭性日益顯著的產(chǎn)業(yè)。我國從上世紀90年代開始推行了一系列改革，有效地打破了電信運營業(yè)的壟斷格局，還為設備制造業(yè)、信息服務業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但在其他多數(shù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)（例如城市自來水供應）中，并沒有實現(xiàn)這樣的演進；通過人為調(diào)整來破除壟斷，很難取得好的效果。
歷史研究證明，資本主義生產(chǎn)方式的形成和發(fā)展與壟斷息息相關。重商主義的特許公司自成立時起，英國、荷蘭、法國等各國政府就授予其壟斷經(jīng)營權。德國作為歐洲經(jīng)濟中的后起之秀，一段時間內(nèi)也廣泛默許各種形式的壟斷行為，目的在于快速增強德國企業(yè)的競爭實力。至于像微軟、英特爾等著名的跨國公司，也因為涉嫌壟斷而招致執(zhí)法部門的調(diào)查甚至處罰。可見，壟斷的存在，有其深刻的社會根源。
從世界范圍看，飛機制造業(yè)是一個高度壟斷的高技術產(chǎn)業(yè)。全球使用的民用航空飛機，絕大多數(shù)都產(chǎn)自美國波音和歐洲空中客車兩家公司。對于這種顯而易見的壟斷格局，美國和歐洲不僅沒有反壟斷的意思，相反，還通過一系列的支持措施幫助這兩家企業(yè)增強競爭優(yōu)勢。美國政府曾授予波音公司巨額軍機訂單，支持它完成了對麥道的兼并；歐洲有關政府曾給予空中客車公司大量補貼，以支持它與波音公司的競爭。美國和歐洲國家的政府、公眾之所以能夠容忍這種壟斷的存在，原因有三：一是飛機制造業(yè)是具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，它關系美國和歐洲的戰(zhàn)略利益；二是高技術產(chǎn)業(yè)的進步，需要巨額研發(fā)資金，過大的競爭壓力導致的技術和市場風險將使企業(yè)無法承受；三是波音和空客兩家公司超強的游說能力也發(fā)揮了重要作用。
后發(fā)展國家在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)中沒有一定程度的壟斷，企業(yè)將很難自立于世界之林。世界上絕大多數(shù)的產(chǎn)油國，都未能建立起獨立自主的石油化學工業(yè)。這些國家原油儲量雖然在世界上占比很高，卻依然飽受石油供應短缺的困擾；原因就在于全球石油市場處于幾個寡頭的控制之下。在這種環(huán)境中，中國石油企業(yè)處境本已相當困難，如果繼續(xù)以所謂“反壟斷”、支持民營油企等為理由，削弱中國的骨干石油企業(yè)，非但不能保障中國的石油安全、降低燃料價格，反而將有利于埃克森、不列顛石油等國際石油寡頭清除競爭對手，并方便它們?nèi)≈袊髽I(yè)的資源、產(chǎn)能、市場和利潤而代之。
顯然，壟斷是一個普遍存在的現(xiàn)象，其形成的原因又比較復雜，雖然它常常損害公眾利益，人們對壟斷也少有好感，但要輕易擺脫它的制約并不容易。近年來，中國在深化企業(yè)改革中，把破除壟斷作為一個優(yōu)先目標，并在實踐中取得了不錯的成績。盡管壟斷的存在具有一定的合理性、普遍性，但壟斷極易損害公眾利益，因此，各國一般都反對濫用壟斷地位，損害市場公平競爭、損害消費者合法權益。中國的《反壟斷法》也不例外。
在反壟斷的問題上，無論是對國有企業(yè)還是私有企業(yè)，無論是對跨國公司還是本土企業(yè)，都應當一視同仁地開展執(zhí)法活動，積極興利除弊。一味指責國有企業(yè)壟斷，要求其退出競爭性產(chǎn)業(yè)，而對跨國公司、私有企業(yè)的壟斷置若罔聞，是顯而易見的雙重標準，對中國有害無益。這種做法的背后，要么出于對壟斷的歷史和實質知之不多，要么是以破除壟斷為借口，為跨國公司擊垮中國國有企業(yè)提供輿論支持。
四、“國進民退”是個偽問題
面對百年罕見的金融危機，中國政府通過對骨干國有企業(yè)加大投資力度，刺激國內(nèi)市場需求，從而避免因出口市場萎縮造成經(jīng)濟滑坡。總體上講，這些反危機措施收到了預期效果。但在這一過程中，某些特殊勢力以個別產(chǎn)業(yè)（如煤炭）或者少數(shù)企業(yè)被收購、被兼并為借口，批評所謂“國進民退”，驚呼改革陷入停滯甚至倒退。按照這樣的邏輯，國有企業(yè)被私有化就是改革和進步，國有企業(yè)收購經(jīng)營不善的私營企業(yè)就是阻礙和退步。這種市場原教旨主義的觀點，既不符合經(jīng)濟發(fā)展的歷史法則，在現(xiàn)實世界中也很難行得通。
在應對金融危機中，美國也采用國有化的措施，政府直接注資拯救花旗銀行、通用汽車等支柱企業(yè)，使政府在這些企業(yè)的持股增加。“國進民退”政策，是西方國家抵御金融危機的重要宏觀工具。類似的救市行動，歐盟、日本也不乏其例。這與拉美債務危機、亞洲金融危機、俄羅斯金融危機期間，美國和國際貨幣基金組織等對各國的要求完全相反。拉美、亞洲、俄羅斯等地的一些國家面對危機，迷信經(jīng)濟自由化的教條，放棄政府干預，結果使經(jīng)濟雪上加霜。
中國的國有企業(yè)在應對危機中，發(fā)揮了積極作用。通過國有企業(yè)進行投資，能夠迅速進入重點產(chǎn)業(yè)、形成新的有效需求。這些需求又有力地刺激了對上下游、中小型企業(yè)的采購訂貨，從而為中國經(jīng)濟走出困境創(chuàng)造有利條件。以電信業(yè)為例，2009年初中央政府發(fā)放3g牌照，三家電信運營商當年投入數(shù)千億元資金，建設3g通信基礎設施，由此使上游設備制造企業(yè)、下游信息服務企業(yè)，獲得了強有力的需求刺激，動力由此傳導給整個產(chǎn)業(yè)鏈。
反危機很難放棄“國進”，因為政府財政政策、貨幣政策的落實，無法脫離骨干企業(yè)資源。更何況，骨干企業(yè)的發(fā)展繁榮，必然刺激市場需求的增長，從而為更多的中小企業(yè)開拓增長空間。單單一個東風汽車公司，供應商就達到160余家，正所謂“一馬當行、萬馬歡騰”。硬要把“國民共進”說成“國進民退”，要么是真糊涂，要么是揣著明白裝糊涂。其實，所謂“國進民退”中的“民”，無非是境內(nèi)外私有資本的代名詞而已。當年蘇聯(lián)、東歐等前社會主義國家國有企業(yè)的私有化，即“國退民進”，不僅使本國寡頭完成了財富積累的掠奪史，也使很多跨國公司有機會瓜分其資源、市場和利潤。但這種改革，往往使人民大眾利益受到普遍損害。如果在企業(yè)國有體制下，人們在法律上還有權分享企業(yè)創(chuàng)造的剩余的話，那么在私有體制下，這一權利在法律上將完全喪失。鼓吹“國退民進”的某些勢力，表面看似乎為“民”鼓與呼。但是，由于貧富分化十分嚴重，少數(shù)人固然能夠在私有化中獲益，而對大量平民來說，削弱甚至摧毀國有企業(yè)，對他們并無好處。口口聲聲反對“國進民退”的某些勢力，不過是打著民眾的旗號、為少數(shù)人劫掠國有財富制造輿論而已。
五、如何看待和解決與國有企業(yè)相關的收入分配問題
把所謂“壟斷企業(yè)”高收入指為收入分配問題的主要癥結，與事實并不相符。首先，部分國有企業(yè)的高管收入水平并不能代表國有企業(yè)全體雇員的收入狀況，從上市公司披露的信息看，現(xiàn)在很多私有企業(yè)的高管薪資與國有企業(yè)相比，并沒有明顯差別。其次，近年來，多數(shù)國有企業(yè)普通員工工資所得，保持了在企業(yè)收益中的合理份額（但也存在很多例外）。而問題是，其他企業(yè)（特別是一些所謂“血汗工廠”）中員工工資在企業(yè)收益中占比過低，這已嚴重損害了整個勞工階層的利益。第三，在某些領域，灰色收入居高不下是導致收入差距過大的重要原因，但此事涉嫌違法犯罪、與腐敗問題關系更密，需要通過持續(xù)的反腐敗努力來解決。
調(diào)整收入分配差距，應當通過完善所得稅制度加以解決。具體地說，對就職于不同機構的勞動者，國家都需要按照統(tǒng)一的稅制收繳家庭（或者個人）所得稅。對于高收入者、超高收入者，可以實施更高的累進稅率。之所以需要以稅收而不是工資限額作為調(diào)整收入分配差距的主要工具，目的在于在調(diào)節(jié)收入分配的同時，維護公平競爭的市場環(huán)境。如果單單根據(jù)機構性質的不同（如黨政機關、國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等），設定不同的薪資限制標準，勢必造成勞動力價格的極端扭曲。比如，當只有國有企業(yè)管理人員薪資受到嚴格限制，而民營企業(yè)、外資企業(yè)卻不受限制時，必然會造成國有企業(yè)優(yōu)秀人才外流。時間一長，國有企業(yè)競爭力將不可避免受損。再比如，如果單單對中國企業(yè)的管理人員和員工薪資進行限制、而對外資企業(yè)網(wǎng)開一面，則勢必損害中國企業(yè)的競爭力。因此，企圖對特定機構、特定人員薪資水平設限的思路，很難說是調(diào)節(jié)收入分配差距過大的合理選擇。
歷史經(jīng)驗也證明了上述結論。當年韓國樸正熙政府引進外資企業(yè)，一方面允許不同企業(yè)采用各自的薪資政策，另一方面卻通過收繳所得稅，有效調(diào)整收入差距過大問題。當時的現(xiàn)實是，在韓外資企業(yè)開出的薪水遠高于韓國本土企業(yè)，如果放任自流，則勢必使韓國本土企業(yè)人才流失、競爭力受損。樸正熙政府意識到這一問題后，采取了對高收入者實施高所得稅政策。此舉的效果，使工作在外資企業(yè)和韓國企業(yè)的勞工，收入差距縮小到10%－20%左右，從而有效緩解了本土企業(yè)的人才競爭壓力，也避免了收入差距過大。這一明智政策為韓國短時間造就一批世界級企業(yè)發(fā)揮了良好作用。
當前，大量一線勞動者工資微薄，已成為社會關注的熱點。出現(xiàn)這一問題的真正原因，不在于國有企業(yè)職工工資收入太高，而在于非國有企業(yè)職工工資收入在企業(yè)收益中占比過低。因此，從總體上講，國有企業(yè)職工工資所得，較好地保住了在企業(yè)收益中的份額，是合理而且應當?shù)模荒軓姳茋衅髽I(yè)薪資水平向底層看齊。當務之急在于，政府和工會等組織應當推動非國有企業(yè)提高工人工資在企業(yè)收益中的合理占比，避免利潤侵蝕工資的狀況繼續(xù)惡化。隨著中國綜合經(jīng)濟實力的增強，必須讓公眾分享改革成果。正如鄧小平早就預見到的，如果發(fā)生兩極分化，必然會導致貧富矛盾、城鄉(xiāng)矛盾、地區(qū)矛盾、民族矛盾、宗教矛盾等不斷惡化，將無法保持國家穩(wěn)定和社會和諧。
（本文章摘自《紅旗文稿》，作者：易滌非）